Geraldo Magela/Agência Senado
A comissão temporária encarregada de modernizar os processos administrativo e tributário (CTIADMTR) aprovou nesta quinta-feira (5) emendas apresentadas em Plenário ao projeto que consolida e atualiza, em um único texto, as normas que regulamentam, na esfera federal, o processo administrativo fiscal, o processo de consulta sobre a aplicação da legislação tributária e aduaneira e a mediação tributária e aduaneira. O PL 2483/2022 segue para a votação pelo Plenário.
O relator, senador Efraim Filho (União-PB), analisou 36 novas emendas apresentadas ao projeto, que havia sido aprovado em junho pela comissão na forma de um texto alternativo. Dessas emendas, Efraim acolheu oito delas integralmente e três parcialmente. As demais foram rejeitadas.
As emendas acatadas foram consolidadas por Efraim em um novo texto alternativo, que substituiu o votado em junho pela comissão. Embora tivesse sido aprovado em decisão final, os senadores do PT e do PSD apresentaram recurso para que este e mais dois projetos (PLs 2481/2022 e 2488/2022) fossem analisados também em Plenário.
As proposições integram a lista de anteprojetos de temática tributária e administrativa elaborados por uma comissão de juristas que trabalhou nesse tema em 2022. A comissão foi instituída por ato conjunto do presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, e do então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Luiz Fux. Comandada pela ministra do Superior Tribunal de Justiça (STJ), Regina Helena Costa, a comissão elaborou minutas de proposições legislativas para dinamizar, unificar e modernizar o processo administrativo e tributário nacional, posteriormente apresentadas como projeto de lei por Pacheco.
Entre as novidades do PL 2483/2022, está o registro na legislação tributária de duas regras sobre prazos, hoje previstas apenas no Código de Processo Civil (CPC – Lei 13.105, de 2015): a contagem dos prazos processuais em dias úteis e a suspensão do prazo processual entre 20 de dezembro e 20 de janeiro.
O senador Mecias de Jesus (Republicanos-RR) apresentou emenda para inserir no texto a possibilidade de que as partes peçam a retirada de pauta do processo administrativo fiscal constante da sessão de julgamento agendada para esse período, isso por conta do recesso forense dos advogados. O relator acolheu a sugestão de Mecias apenas em relação aos julgamentos nas Delegacias de Julgamento da Receita Federal. Quanto aos julgamentos no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), nos quais as sustentações orais pelos advogados são mais frequentes, o relator propôs suspender as sessões naquele período de recesso forense.
Ainda em relação a prazos, o texto alternativo prevê a ampliação para 60 dias úteis para o contribuinte impugnar a exigência de cumprimento das obrigações fiscais, de forma a ter mais tempo para reunir provas. Hoje o prazo é de 30 dias corridos.
O texto também modifica prazos de cobrança pela Receita Federal, ampliando de 30 dias corridos para 45 dias úteis para cobrança amigável pela Receita Federal. Esgotada essa possibilidade, o projeto reduz de 90 dias corridos para 30 dias úteis o prazo para a Receita encaminhar os débitos à Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional (PGFN), responsável pela inscrição na dívida ativa.
Além disso, o projeto confere maior rapidez à devolução da parcela do crédito tributário objeto de pedido de restituição, ressarcimento ou reembolso que tenha sido parcialmente reconhecida por decisão administrativa.
O restante do texto alternativo aprovado em junho continua a valer. O senador Efraim explica que o projeto conjuga o Decreto 70.235, de 1972, que regula contencioso administrativo fiscal federal, com medidas previstas no Código de Processo Civil e na Lei 14.129, de 2021, que trata do processo administrativo eletrônico.
O objeto do texto original seriam os tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) e cobrados em juízo pela PGFN. Ocorre que o Decreto 70.235, incorporado e revogado pelo projeto, serve de base também para cobranças de tributos exigidos por outros órgãos da União, como a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA) do Ibama. Por isso, o relator ampliou o escopo do projeto.
Além disso, nas audiências públicas, os especialistas alertaram para o fato de o projeto tratar também de medidas de natureza não-tributária, como direitos antidumping, compensatórios e de salvaguardas comerciais e direitos à propriedade intelectual. Por essa razão, a palavra “tributária” foi trocada por “fiscal”.
Dessa maneira, o objeto do texto passou a ser o processo administrativo fiscal, e não apenas tributário, além do processo de consulta sobre a aplicação da legislação tributária e aduaneira federal e a mediação tributária e aduaneira no âmbito da União, previstas, respectivamente, no PL 2.484/2022 e no PL 2.485/2022, que foram incorporados ao texto.
Além dos prazos processuais, o projeto traz outras inovações, entre as quais o relator destaca:
– a possibilidade de apresentação de pedido de diligência ou perícia no recurso voluntário, que é o instrumento por meio do qual o contribuinte recorre da decisão em 1ª instância tomada pela Delegacia de Julgamento da Receita Federal (DRJ);
– a suspensão (sobrestamento) do julgamento administrativo, quando ministro do STJ ou do STF suspender a tramitação de processos judiciais em razão de tema repetitivo ou de repercussão geral, o que poupará o devedor de recorrer ao Poder Judiciário;
– a possibilidade de opor recurso para contestar decisão definitiva (embargo de declaração) em todas as instâncias de julgamento;
– A garantia legal da possibilidade de o contribuinte recorrer de decisão que negou seguimento (agravo de despacho) a recurso especial dirigido à Câmara Superior de Recursos Fiscais. Essa possibilidade havia sido suprimida em edição anterior do Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf); e
– a intimação, prévia ao auto de infração, de terceiro cuja responsabilidade tributária tenha sido verificada pela fiscalização.
Efraim inseriu o Imposto Seletivo (IS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), instituídos pela reforma tributária, no rol dos tributos federais sujeitos à revisão administrativa prevista no projeto. A competência para solucionar consultas relativas a esses tributos é da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. Já o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), em que os entendimentos serão uniformizados por um comitê gestor, não foi mencionado no texto.
O substitutivo veda que seja nomeado presidente ou vice-presidente de seção, câmara ou de turma ordinária do Carf o conselheiro com menos de dois anos de atuação como julgador. “Não estendemos a vedação ao presidente e ao vice-presidente do Carf, porque são cargos de natureza administrativa, sendo o primeiro da confiança do secretário especial da RFB, cujos ocupantes não são obrigados a participar das reuniões da Câmara Superior de Recursos Fiscais”, explica o relator.
Emenda de Mecias acatada por Efraim deixa claro, no texto, uma prerrogativa dos conselheiros do Carf: somente serão responsabilizados civilmente, em razão de decisões proferidas em julgamento no âmbito do Carf, quando procederem comprovadamente com dolo (intenção) ou fraude no exercício de suas funções.
O projeto aprovado em junho previa que o próprio Carf editaria regimento interno para regulamentar seus procedimentos. O senador Randolfe Rodrigues (PT-AP), no entanto, apresentou emenda para explicitar que a competência para editar esse regimento é do Ministério da Fazenda. A emenda foi acatada pelo relator.
Ainda sobre o Carf, o texto original do anteprojeto elaborado pelos juristas previa que, em caso de empate no julgamento, a resolução seria favorável ao contribuinte, ou seja, a cobrança seria cancelada total ou parcialmente, como havia estabelecido a Lei 13.988, de 2020. O relator, no entanto, lembrou que, posteriormente, com a edição da Lei 14.689, de 2023, a regra voltou a ser que, em caso de empate, o resultado do julgamento será proclamado pelo voto de qualidade do presidente de turmas e câmaras, que é necessariamente representante do Ministério da Fazenda.
“Em contrapartida, a referida lei previu uma série de vantagens ao devedor alvo da decisão desfavorável pelo voto de qualidade, como o perdão de multas e juros de mora, o cancelamento da representação fiscal para os fins penais e a concessão de parcelamento com a utilização para pagamento de créditos de prejuízo fiscal e de resultado ajustado negativo da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL)”, conforme explicação do relator.
Por esse motivo, Efraim optou por adequar o projeto à lei de 2023.
De acordo com o projeto, no processo de consulta, no qual o contribuinte requer à Receita Federal uma solução antecipada por escrito para a sua dúvida, qualquer servidor da administração tributária que tomar conhecimento de soluções divergentes sobre a mesma matéria poderá, a qualquer tempo, formular representação à autoridade competente da Receita Federal.
Nesse ponto, o relator acatou mudanças sugeridas pela ex-senadora Janaína Farias para transformar a possibilidade de o servidor formular uma representação em uma obrigação. Assim, o servidor que souber de soluções divergentes sobre a mesma matéria objeto de consulta estará obrigado a formular representação à autoridade competente. Para o relator, essa obrigatoriedade torna mais ágil a solução da divergência.
De acordo com o texto, o auto de infração ou a notificação de lançamento complementar devem ser emitidos por, no mínimo, dois auditores da Receita. Segundo Efraim, o objetivo é proteger o contribuinte de eventuais excessos por parte do auditor-fiscal.
O projeto possibilita ao devedor sustentação oral e apresentação de memoriais sobre fatos e direitos do processo na Delegacia de Julgamento da Receita Federal.
Efraim incluiu, na lista de beneficiários de prioridade na tramitação de processo administrativo fiscal prevista no projeto, as pessoas com deficiência física, mental, intelectual ou sensorial conforme já determinado pela Lei 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, e pelo Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146, de 2015).
Outra novidade do texto é que atos e termos processuais serão formalizados, tramitados, comunicados e transmitidos, preferencialmente, em formato digital, mediante assinatura eletrônica. A via postal será admitida quando for comprovada a impossibilidade de utilização do meio eletrônico.
Outra medida inovadora é a nulidade de lançamentos, despachos e decisões proferidos por autoridade incompetente ou impedida, sem fundamentação ou com cerceamento do direito de defesa.
O texto também estipula regras de impedimento para a participação do julgador em julgamento. São elas: ter atuado como autoridade lançadora ou praticado ato decisório contra apreciação de autoridade competente; ter interesse econômico ou financeiro, direto ou indireto; ter cônjuge, companheiro, parente consanguíneo ou afim, até o terceiro grau, como parte do processo.
O texto original utilizava as expressões “domicílio tributário eletrônico” e “endereço tributário eletrônico”. O relator uniformizou a utilização dos termos, deixando “domicílio tributário” para se referir à intimação por via postal e “endereço tributário eletrônico” para intimação por meio eletrônico.
Depois de uniformizados os termos, Efraim deixou claro que, em relação à massa falida ou à pessoa jurídica em liquidação extrajudicial, a intimação deverá ser enviada ao domicílio tributário ou ao endereço tributário eletrônico. Ao administrador judicial e ao liquidante caberá manter atualizadas aquelas destinações.
“A explicitação é necessária para evitar alegação de nulidade, uma vez que a Fazenda Pública credora deve apresentar a relação completa de seus créditos inscritos em dívida ativa diretamente ao administrador judicial”, diz o relator.
O processo de consulta tributária e aduaneira estava previsto no PL 2484/2022, que foi incorporado pelo relator ao PL 2483/2022. Um único texto consolidou as regras referentes a esse processo, que hoje estão dispersas em várias normas diferentes.
O processo de consulta busca esclarecer dúvidas quanto à interpretação da legislação tributária e aduaneira relativa a tributos administrados pela Receita Federal e sobre a classificação de serviços, intangíveis (por exemplo, marcas, patentes e carteiras de clientes) e outras operações que produzam variações no patrimônio. As consultas são dirigidas à Coordenação-Geral de Tributação (Cosit), da Receita Federal.
É considerada ineficaz a consulta formulada de forma genérica, que não focalize com precisão e clareza o fato objeto da dúvida. Nesse caso, o texto previa que a declaração de ineficácia deveria ser emitida pela Receita em 90 dias. O senador Randolfe, no entanto, propôs emenda para que esse prazo valha apenas para a ineficácia integral da consulta. Quando ela for parcial, o prazo deverá ser o mesmo da solução da consulta.
O projeto autoriza a Receita Federal a criar procedimentos de consulta diferenciados com objetivo de promover um espaço de diálogo e implementar um programa de compliance cooperativo no âmbito dos programas de conformidade tributária. A expressão “compliance cooperativo” se refere a um conjunto de práticas, adotadas pela administração tributária junto ao contribuinte, para garantir o cumprimento das normas fiscais que regem um negócio, a fim de protegê-lo contra riscos e autuações.
“Ou seja, os comandos vão na linha de que a Receita deve, cada vez mais, ser um órgão de orientação, e não apenas de fiscalização ou punição”, lembra o relator. De acordo com Efraim, o próprio Poder Executivo federal está reforçando esse papel da Receita ao encaminhar ao Congresso Nacional o PL 15/2024, que institui os Programas Confia, Sintonia e Operador Econômico Autorizado, além de dispor sobre o devedor contumaz e as condições para fruição de benefícios fiscais.
O relator ampliou o prazo máximo de apreciação de recurso sobre a existência de obscuridade, contradição ou omissão na solução de consulta (embargos de declaração) dos 30 dias propostos pelos juristas para 90 dias úteis. Para ele, essa ampliação é necessária, por causa da crescente alocação de auditores-fiscais em programas de conformidade tributária.
Conforme o projeto, o processo de consulta deve buscar também a prevenção de conflitos tributários e aduaneiros.
A mediação de conflitos estava prevista no PL 2485/2022, que também foi incorporado ao PL 2483/2022. A mediação é um método de solução de conflitos com foco no pagamento das dívidas dos contribuintes com o Fisco. Ela pode ocorrer em âmbito judicial ou extrajudicial, como meio de evitar o agravamento da disputa entre o devedor e a Receita Federal.
O projeto autoriza de forma ampla o uso da mediação. De acordo com o relator, como método de solução de conflitos, a mediação vai se somar à transação tributária atualmente em vigor e à arbitragem em matéria tributária e aduaneira, prevista no PL 2.486/2022, já aprovado pelo Senado e enviado à Câmara, formando o que ele chama de “sistema multiportas” de acesso à Justiça.
“São medidas essenciais para desafogar o Judiciário, que tem nos processos de execução fiscal o grande gargalo. Assim, a mediação será mais um instrumento favorável ao contribuinte e ao Estado, auxiliando a conciliação dos interesses das partes e pacificando as demandas existentes, de maneira a reduzir a grande litigiosidade enfrentada hoje”, sustenta Efraim.
O projeto permite mediação em todas as fases do processo: no contencioso administrativo tributário, na inscrição em dívida ativa e no contencioso judicial tributário. Uma vez instaurado o procedimento de mediação, as partes deverão informar ao tribunal administrativo ou judicial para que ocorra a suspensão de prazos de cobrança por 30 dias úteis, prorrogáveis por igual período.
O relator aceitou emenda da ex-senadora Janaína Farias para ampliar a atuação dos procuradores da Fazenda Nacional, usando “débito inscrito em dívida ativa da União” no lugar do mais restritivo “âmbito judicial” como constava no texto aprovado pela comissão em junho. Os procuradores da Fazenda Nacional representam o governo no processo de mediação.
Segundo o texto anterior, a mediação tributária e aduaneira poderia ser realizada nas seguintes fases de constituição e cobrança do crédito tributário ou de determinação e exigência do direito aduaneiro: no curso do procedimento fiscal; no contencioso administrativo fiscal; na inscrição em dívida ativa; e no contencioso judicial tributário e aduaneiro.
Efraim acatou parcialmente emenda do senador Randolfe para restringir os créditos apreciáveis nas duas últimas fases àqueles originários de procedimento fiscal ou de contencioso administrativo fiscal. Dessa maneira, débitos espontaneamente declarados pelo contribuinte e não pagos ficarão fora do escopo da mediação.
Para estimular a antecipação da prática de mediação, o texto oferece percentuais de redução em acordos celebrados nas etapas mais próximas da constituição da dívida tributária, escalonados da seguinte maneira:
– 75% no curso do procedimento fiscal;
– 70% no contencioso administrativo fiscal;
– 65% na inscrição em dívida ativa; e
– 60% no contencioso judicial tributário.
Tanto o devedor quanto a Fazenda Nacional podem pedir a mediação. Nos dois casos, a autoridade indicará quem será o mediador. O devedor poderá rejeitar tal indicação por até duas vezes. Caso ainda discorde das indicações, o devedor poderá desistir da mediação.
A mediação poderá ser feita por pessoas internas (auditores-fiscais da RFB e procuradores da PGFN) ou externas à administração pública. Tanto o mediador interno quanto o externo deverão ter realizado curso de qualificação.
A mediação tributária da União inclui a participação da Procuradoria-Geral da Advocacia Geral da União (AGU), que é responsável pela cobrança de taxas de natureza tributária devidas às entidades da administração indireta responsáveis pela administração do tributo.
São os casos da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental administrada pelo Ibama e da Taxa de Controle de Incentivos Fiscais administrada pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), entre outras. Foi incluída também a participação de servidor do órgão responsável pela administração do tributo quando a mediação for realizada no curso da ação fiscalizatória.
A possibilidade de mediação vale também para os direitos aduaneiros. Efraim explica que há direitos aduaneiros sem natureza tributária — como antidumping, compensatórios, de natureza comercial e medidas de salvaguarda — relacionados à defesa comercial, cuja exigência é formalizada pelo auditor-fiscal da Receita, após definição da Câmara de Comércio Exterior quanto à natureza e valor. Em casos aduaneiros, a mediação deverá ser feita por um auditor-fiscal da Receita e por um servidor do órgão da União responsável pela defesa comercial da área de comércio exterior.
Fonte: Agência Senado
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